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密尔说：我们首先要记住，政治制度是人的劳作。
法学方面的研究对于全过程人民民主的关切尚不充分。现行宪法第2条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。
[9]参见桑玉成：《发展全过程人民民主需要深入研究的若干基础性问题》，载《探索与争鸣》2022年第4期。[57]参见陈新民：《德国公法学基础理论》，法律出版社2010年版，第90页。[38]参见《列宁选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第201页。[83]参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第54页。就监察权而言，现行宪法明确了国家监察机关对人大负责、受人大监督的基本原则，但没有向人大报告工作的规定，这迥异于全国人大常委会、国务院向全国人大负责并报告工作（第69条、第92条）以及地方各级人大常委会、政府向地方人大负责并报告工作（第103条、第110条）的宪法规范要求。
一方面，应当健全人大常委会组成人员、专门委员会、工作机构联系代表的机制，扩大人大代表对各项工作的参与。2023年3月13日，十四届全国人大一次会议通过了新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》），坚持和发展全过程人民民主成为指引全国立法实践的原则性条款。当然，可以被包含于协议之中的单方行为，并不必然限于变更、解除行政协议的行政行为，其他单方行为亦有此可能。
需要说明的是，张树义教授所称行政命令，就是本文所论述的单方行为。[18] 参见前注 ⑧，范扬书，第 166-172 页（单方行为）、第 193 页（合同行为）。即便是行政机关对于签订合同作出的决定，亦不能构成单方行为。[56] 参见前注[40]，郑红葛、石磊文，第 243-244 页。
笔者认为，诉讼程序规范的任务，应限于为实体法律关系中形成的争议提供解决程序，而不应在现有实体法规范之外，另行创制实体法意义上的规则。这一规定将当事人经协商自愿签订的协议所产生的争议排除在行政复议范围之外。
形成上述状况的主要原因，在于现有实体法与诉讼程序法所形成的规范体系中，未能在行政协议与单方行为之间形成制度隔离。[32]参见姜明安：《行政诉讼法》（第 3 版），北京大学出版社 2016 年版，第 148、161 页。行政协议与单方行为毕竟为两种不同的行为方式，二者之间的相互关系仍应基于分立说来确定。与原有分立说相比，此种阐述仅是放宽了具体行政行为的内涵，认为它同时涵盖行政协议与单方行为。
然而即便如此，司法实践中仍在基于分立说作出努力。由于此种阐述系在具体行政行为范畴之内界分行政协议与单方行为，因此笔者称之为具体行政行为分立说。（一）分立说在我国行政法学发展初期，学界就注意到如何区分行政协议与单方行为的问题，并作出了清晰的学理判断。德国通说认为：对于同一对象，可以通过合同或者具体行政行为予以规范，而不可同时并用两种方式予以规范。
为使行政协议争议可以进入行政诉讼，将之视为行政行为的形式之一，有现实必要性。[20] 杨海坤主编：《跨入 21 世纪的中国行政法学》，中国人事出版社 2000 年版，第 401-404 页。
学界的主导性观点为何从分立说转变为具体行政行为分立说，笔者迄今为止并未查阅到明确的学理解释，仅能推测主要是受到1989年《行政诉讼法》立法的影响。在行政协议订立之后，行政机关应以优先履行协议为原则。
正因如此，行政机关实际上可以在两种行为方式之间进行切换，似乎并未受到明确限制。基于上述分析，笔者认为以过程阶段来拆分行政协议，无法形成具有确定性的拆分方式，更不可能形成制度化的适用模式。[89] 前注[42] ?，罗豪才主编书，第 231 页。但笔者认为至少就其中有关拆分公式的规定而言，与德国经验之间并无关联。因此，如果说分立说构成学理阐述之基本模式的话，后两种学说则是立足于司法实践形成的演变形式。例如，江必新认为，行政合同是一种可以取代或补充行政决定的法律行为。
[88] 例如，在 2021 年发布的第一批行政协议典型案例中，最高人民法院认为，张绍春诉重庆市綦江区新盛镇人民政府不履行土地复垦行政协议案的典型意义为：相对人在行政协议诉讼中提出的诉讼请求形式上可能属于传统的单方行政行为之诉。协议优先原则仅适用于订立行政协议之后的阶段，亦可视之为并行禁止原则在此阶段的具体适用规则。
因此，应在行政协议与单方行为之间作出更为清晰的界分，而不应使两种行为方式趋于混同。如此设置，片面突出行政协议中的行政性，却忽视了其应有的协议性，不仅有违上述第27条的规定，亦不具备任何学理基础，亟待作出新的制度安排。
典型的适用方式为：行政机关与相对人经协商一致确定作出单方行为的具体条件，例如在约定条件达成后由行政机关作出建筑许可。对于其他诸如订立、履行等过程阶段，该司法解释并没有明确规定为行政行为。
姜明安认为，删去具体二字后的行政行为基本上仍是原具体行政行为，但行政协议却并非严格意义上的行政行为，因此当下行政诉讼受案范围之内仍然是具体行政行为（或者是具体行政行为加行政协议）。[6] 参见于立深：《行政契约履行争议适用〈行政诉讼法〉第 97 条之探讨》，载《中国法学》2019 年第 4 期，第 212 页。在此过程中，应以行政协议与单方行为之间的分立说为基本立足点，在适用并行禁止原则以及协议优先原则的基础上，致力于为行政协议争议另行构建一套程序制度，而不应继续沿袭原有围绕单方行为形成的制度。如此适用拆分公式，即便在司法实务界亦存在不同看法。
[72] 《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866 号）。质言之，《行政协议解释》中包含有上述三种可能性中的后两种在内，唯独没有采用协议优先的可能性。
注释:[1] 新《行政诉讼法》第 12、78 条中的规定为协议。最高人民法院曾在裁判中明确提出，不应将新《行政诉讼法》中的上述表述认定为协议争议的四种情形。
也就是说，行政机关同样应遵循并行禁止原则。[43]李霞：《行政合同研究——以公私合作为背景》，社会科学文献出版社 2015 年版，第 77 页。
行政协议与单方行为毕竟为两种不同的行为方式，应对二者之间的关系作出更为清晰的定位，并在法律制度上予以有效隔离。德国学界形成的基本判断为：在用尽协议方式之前不应允许行政机关解除协议、另行依法作出单方行为。我国现有实体法规中，并未致力于在行政协议与单方行为之间构建制度隔离。也就是说，行政机关不仅能够以行政协议替代单方行为，亦可在此之后决定以单方行为替代行政协议。
新《行政诉讼法》及其司法解释对于拆分公式的规定，建立在上述司法实践的基础之上，只不过新《行政诉讼法》中仅提及行政协议的内容。该原则亦适用于行政协议替代或包含单方行为的特定情形。
行政机关在确定活动方式时，应基于并行禁止原则在两种行为方式之间作出选择。对行政协议作出的拆分，建立在行政协议与单方行为相分立的基础上，因此本文称之为分立+拆分说。
耿宝建、殷勤认为：不宜把相应的争议逐一还原成行政行为争议，进而针对每个单独的行政行为，单独起诉、单独受理、单独审理。这样的制度设置，仅仅突出了行政协议之行政性、忽视乃至于无视其协议性，也在一定程度上纵容行政机关可以随时改变行为方式。
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